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解讀《財政承受能力論證報告規范性分析》報告要點
發布者:webmaster 發布時間:2018-6-27 15:25:02 閱讀:888次 【字體:

2018年5月,財政部發布了《PPP項目財政承受能力匯總分析報告》(下稱“專報”)首次對入庫項目全生命周期的財政支出情況進行了匯總披露。專報表明,財承10%的限額有力控制了各地PPP項目的數量、規模,我國PPP事業歷經四年高速發展,正逐步向更規范、更專業的方向邁進。專報同時也指出,部分財承報告質量不高、信息不完整,一定程度上影響了財承的合理性、準確性。


理解專報內容和精神的同時,中國投資咨詢有限責任公司(下稱“投資咨詢”)對PPP項目財承報告的質量又做了深入研究。從PPP整個行業的角度來看,財承報告編制的質量狀況,會對財承論證工作的合理性和準確性會有多大程度的影響。財政部政府和社會資本合作中心肯定了該研究方向,雙方共同對管理庫中7446個項目的財承報告的規范程度進行了分析評估,形成了本次的《財政承受能力論證報告規范性分析》(下稱“規范性分析報告”)。


解析財承論證報告編寫中的關鍵點


規范性分析報告從《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)入手,結合項目財承報告編制和評審的經驗,梳理出財承論證報告中應包含的18項關鍵點,對應了PPP項目財承論證工作中的四方面要求。


一是項目本身的政府支出情況應清晰,論證過程要充分識別全生命周期內的政府支出責任,包括政府股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。其中,風險承擔和配套投入是特別容易被政府方忽視的支出類型,應在項目的財承論證過程中予以充分重視。


二是應匯總區域內PPP項目的政府支出情況。財承論證除分析本身項目支出外,還應對區域內已實施項目和擬實施的項目的支出情況進行匯總分析。根據匯總值進行財政可承受能力評估。部分報告僅以項目自身支出情況進行財承論證,得出的結論是不充分不完整的。


三是一般公共預算增長的預測口徑和分析過程應詳實合理。預測一般公共預算增長情況,進行財政支出能力評估。這是21號文財政承受能力論證指引中第四章的主要內容。財承報告應充分重視取值口徑、分析過程和論證結論。部分有直管區縣的市級項目,采用了合并下轄區縣口徑進行本級財政預算的增長預測,會造成預測口徑偏大以及同一區域內不同項目之間的預算增長預測值偏差過大等問題。


四是財承論證應數值口徑前后一致,結論清晰。未列明項目對應的政府支出金額,或政府支出前后矛盾的情況,會對地方政府決策PPP項目以及實際支付等工作帶來困擾。已經獲得上級政府專項資金支持的項目,可結合財承論證過程充分和完整地進行分析,并在報告的結論中明確注明。


財承論證指引、信息平臺公開、示范項目推廣三輪驅動,快速提高了財承報告的規范程度


從財承報告的編制時間和規范性程度來看,可分為三個時期。

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  圖一  2015-2017管理庫中財承報告的規范率情況


時期一是2015年4月以前。該期間段內的財承報告規范率尚不足30%。全國PPP項目的財政承受能力論證工作沒有明確的政策要求,處于根據以往經驗自行編制的起步時期。


時期二是自2015年4月至2017年二季度。該期間段內的財承報告規范率由不足30%快速提升到90%。


2015年4月7日,財政部以財金〔2015〕21號印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》,有序推進PPP項目的財承論證工作。2017年3月1日起,施行財金[2017]1號文《政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》,要求公開審核通過的財政承受能力論證報告(含財政部門對報告的批復文件)。


時期三是2017年二季度至今。該期間段內的財承報告規范率保持在90%以上。PPP項目高度重視財承論證工作,整體保持了較高的規范性。


同時,各部委聯合適時進行了四批PPP示范項目的評選和推廣。四批1093個財政部示范項目中,有954個項目財承編寫規范,總體規范率達到87.3%,顯著高于管理庫中其他非示范項目70.0%的規范率。特別是第三、第四批示范項目分別達到了88.9%和96.2%,對于規范財承論證工作發揮了重要的示范帶頭作用。

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  圖二  四批次示范項目和非示范項目的財承報告規范率對比


從近四年的數據來看,財承報告編寫的規范率穩步提高,新入庫項目的財承報告編寫工作已經步入正軌。財承論證指引、信息公開制度、示范項目推廣三輪驅動,使得PPP項目實施機構和財政部門有規可循、公開可比、榜樣借鑒,快速提升了財承論證報告的規范程度。


重視財承論證報告的信息資料上傳


研究也發現,7446個項目中能夠讀取的報告數量為6400個。另外的1046個項目,無法獲得或讀取財承報告主要信息,項目完成財承論證的時間主要是2016年之前。本次研究中將其也歸類為“不規范”。


圖三  管理庫中7446個項目財承報告能夠讀取的情況


政策方面,財金[2017]1號文、財辦金[2017]92號文等政策文件均對及時公開PPP項目相關文件資料進行了要求。對于未按要求公開的項目,財政部門可以要求限期整改甚至予以清退出庫。財金[2015]166號文也指出,未納入綜合信息平臺項目庫的項目,不得列入各地PPP項目目錄,原則上不得通過財政預算安排支出責任。


規范性分析報告中發現的無法獲得報告,或無法讀取主要信息的問題應引起各地的注意,重視項目信息的資料上傳和確認等工作,避免項目因財承論證等重要文件資料缺失而被清退,影響項目的融資、建設和支出預算安排。


  編制機構應加強能力建設和責任意識,重視報告細節


各地開展財承論證工作中,一般會委托專業咨詢機構編制論證報告。咨詢機構的技術能力、責任意識和規范性操作程度,很大程度上影響了地方對本級財政支出能力的判斷準確度。


小部分財承報告的規范性問題,反映出參與編制工作的咨詢機構及人員還需加強對財承論證的目的、意義及政策的理解。財承論證應建立在編制人員對政策充分的基礎上,避免出現財承論證在步驟上有重大缺失,一般公共預算支出未做測算或概念混淆等政策理解偏差的失誤。


此外,財承論證報告中的年度應采用自然年份的寫法。描述項目支出和對應年度時,應避免使用“今年”、“第一年”、“第N年”等籠統的表述方式。否則會導致本級財政部門無法準確獲得PPP項目各年度的支出責任,影響中長期預算安排工作。


基于對管理庫中財承報告規范性的分析,也發現了許多編制規范、質量優秀的報告,總結附在報告的最后。希望通過對現狀和問題的分析,對經驗的總結提升,促進PPP從業者加強自身能力建設,加強責任意識,不斷提升財政可承受能力論證報告的科學性和規范性,推進PPP項目財承論證工作的規范和深化。


  
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